Nya regler för lönetransparens

Hur stor förändring handlar lönetransparensen om?

Utredningens förslag är den mest genomgripande lagändringen som rör temat jämställda löner sedan införandet av lönekartläggningsbestämmelserna år 1994. Frågan om hur Sverige kommer att införa direktivet är av mycket stor vikt för ett effektivt genomförande av jämställdhetspolitiken.

Hur ser EU på löneskillnaderna mellan kvinnor och män?

Inom EU har det funnits ett mål att täppa till könslönegapet till 2020. 2014 rekommenderade EU-kommissionen medlemsstaterna att införa frivilliga åtgärder för att införa lönetransparens i syfte att uppnå jämställda löner. Utvecklingen av lönegapet har minskat långsamt såväl i Sverige som i övriga EU och världen. Tankar om att det behövs nya proaktiva metoder började samtidigt växa fram även utanför EU, i länder som Australien, Kanada, Island och Nya Zeeland. Utvecklingen av rättslig reglering om lönetransparens är således en global trend.

Varför arbetar politikerna i EU och Sverige för jämställda löner?

Att främja utvecklingen av jämställda löner är viktigt ur flera perspektiv och helt avgörande för att nå målet om ekonomisk jämställdhet. Lika lön för lika och likvärdigt arbete är en lagstadgad rättighet. Verktyget för att åstadkomma detta i Sverige är lönekartläggning enligt diskrimineringslagen. I Sverige har det under en längre tid funnits kritik från bland annat fackliga organisationer mot den praktiska tillämpningen av lönekartläggningen på svensk arbetsmarknad och att den strider mot lagstiftarens syfte med reglerna.

Varför är det viktigt att jämna ut könsskillnader i lön?

Osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män är en form av könsdiskriminering. Åtgärder för att minska löneskillnaderna bidrar till en mer rättvis arbetsmarknad där människor belönas baserat på sina kvalifikationer och prestationer, inte sitt kön. Minskade löneskillnader ger kvinnor större ekonomisk självständighet och trygghet, vilket i sin tur kan minska deras ekonomiska beroende av män eller familjemedlemmar. 

Kommissionen för jämställda livsinkomster har kommit fram till att om kvinnor får samma lön som män så ökar arbetsmarknadens förmåga att utnyttja all tillgänglig talang och kompetens. När kvinnor undervärderas ekonomiskt kan det leda till att deras potential inte fullt utnyttjas, vilket är en förlust för både företag och samhället. En mer rättvis lönestruktur kan enligt kommissionen också förbättra produktiviteten och öka företags konkurrenskraft. Andra viktiga effekter är minskad fattigdom bland till exempel äldre kvinnor och ensamstående kvinnor med barn.

Vad säger lönetransparensdirektivet?

Direktivet föreskriver enskilda arbetssökandes eller arbetstagares rätt till information om ingångslön, lönekriterier, lönenivåer och löneutveckling. Det innehåller också:

• krav på verksamhetsbaserade löneanalyser relaterade till begreppen lika och likvärdigt arbete
• krav på att arbetsgivare ska rapportera nyckeltal om löneskillnader mellan kvinnor och män till ett nationellt övervakningsorgan
• krav på att delar av dessa uppgifter ska sammanställas och publiceras.

För att förbättra arbetstagares villkor vid tvister om lönediskriminering finns ändringar som gäller hur lång tid de har på sig att anmäla (preskriptionsfrist) och bevisbörda. Dessutom listar direktivet nya former av sanktioner.

Vilka lagändringar föreslår den svenska utredningen?

Utredningen föreslår att det införs ett nytt kapitel, 3 a, om insyn i lönesättningen i diskrimineringslagen. Lönekartläggningen blir stommen i insynsreglerna. Tanken är att arbetsgivare ska kunna använda sig av informationen i lönekartläggningen för att förse enskilda personer med den information de har rätt till. En väl genomförd lönekartläggning ska alltså bidra till att osakliga löneskillnader upptäcks och åtgärdas. Den ska också kunna användas för att ge arbetsgivarna underlag för att ge enskilda personer rätt till insyn.

För att uppfylla direktivet föreslår utredningen justeringar i arbetsgivarnas arbete med lönekartläggning. Den fördjupade analysen i lönekartläggningen ska bland annat jämföra löneutvecklingen för kvinnor och män som varit föräldralediga med de som inte har tagit ut föräldraledighet.

För arbetsgivare med minst tio arbetstagare ska lönekartläggningen vara skriftlig. Den skriftliga lönekartläggningen motsvarar den skriftliga dokumentation som tidigare skulle göras av arbetet med lönekartläggning, med tillägget att andelen kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika och likvärdigt ska redovisas.

Vad krävs för att transparensdirektivet ska få effekt på utvecklingen av löneskillnader mellan könen i Sverige?

De nya reglerna medför ett relativt omfattande dokumentations- och rapporteringskrav. Jämställdhetsmyndigheten bedömer att arbetsgivarna kommer att behöva administrativt stöd och vägledning när de ska bedöma och jämföra arbetets värde.

Det är viktigt att så långt det är möjligt se till att både bedömningar och återrapportering håller hög kvalitet. Det är också viktigt att de nya kraven inte uppfattas som byråkratiska och kostsamma för arbetsgivarna. Staten bör därför enligt Jämställdhetsmyndighetens analys ta ansvar för att underlätta för arbetsgivare. Eftersom det kommer att användas olika analytiska verktyg på lokal nivå och central nivå behöver dessa verktyg rimligtvis utvecklas i samklang med varandra.

Kommer de nya reglerna om lönetransparens att vara tillräckliga?

Nej. Det är bara löneskillnader hos samma arbetsgivare som kan åtgärdas. Det saknas fortfarande verktyg för att komma åt det stora problemet med undervärderingen av kvinnodominerat arbete på svensk arbetsmarknad.

Flera utredningar har konstaterat att det inte är helt lätt att åtgärda osakliga löneskillnader mellan yrken och sektorer på grund av modellen för lönebildning i Sverige. I den svenska lönebildningsmodellen är industrins avtal en norm för övriga avtal, och det brukar därför kallas för märket.

Det finns två huvudsakliga invändningar mot lönebildningsmodellen och märket. Modellen anses dels cementera löneskillnader mellan olika grupper, som till exempel kvinnor och män. Enligt detta synsätt blir märket ett slags tak som hindrar att en grupp på arbetsmarknaden får ett förändrat löneläge i förhållande till andra grupper. Därmed blir det i stort sett omöjligt att förändra olika gruppers och branschers löner i förhållande till varandra. Det påverkar i sin tur tydligt möjligheterna att åtgärda löneskillnader mellan kvinnor och män.

Den tidigare utredningen Ja-delegationen har också ansett att det finns problem med att svenskar förhandlar sina löneökningar i procent. Det innebär att ökningen i kronor blir liten för den som redan har låg lön och att skillnaderna mellan låg- och höginkomsttagare ökar över tid. Eftersom kvinnodominerade yrken har en lägre lönenivå än många övriga yrken ger en högre procentuell ökning inte en motsvarande högre ökning i kronor.

Vad händer om arbetsgivaren inte följer reglerna?

En arbetsgivare som inte fullgör sin skyldighet att genomföra en lönekartläggning eller upprätta en skriftlig lönekartläggning kan föreläggas att betala vite. Centrala fackförbund som tecknat kollektivavtal med arbetsgivaren får göra en framställan om vite. Det är en skillnad mot tidigare då rätten setts som underställd Diskrimineringsombudsmannen.

Utredningen föreslår att två nya sanktionsformer ingår i diskrimineringslagen: Sanktionsavgift och skadestånd.

Vilken myndighet ansvarar för att övervaka arbetet med lika löner i fortsättningen?

Diskrimineringsombudsmannen föreslås få rollen som övervakningsorgan, vilket innebär att DO ska

• öka medvetenheten om likalöneprincipen och rätten till insyn i lönesättningen
• analysera orsakerna till löneskillnader mellan kvinnor och män
• utarbeta verktyg för att bedöma löneojämlikheter
• ta emot lönerapporteringar och offentliggöra de uppgifter som framgår av dem
• sammanställa uppgifter om hur många och vilken typ av klagomål om lönediskriminering som lämnats in till DO och hur många lönediskrimineringsmål som tagits upp vid nationella domstolar
• ansvara för att förse EU-kommissionen med information.

DO ska dessutom följa utvecklingen när det gäller analytiska verktyg för arbetsvärdering och lämna förslag på åtgärder till regeringen om ombudsmannen bedömer att det finns brister i tillgängligheten av analytiska verktyg.

DO, Jämställdhetsmyndigheten och Medlingsinstitutet ska samverka när det gäller vissa analyser och att ta fram ny kunskap på området. Samverkan ska fungera som ett stöd till DO. Hur formerna för samverkan regleras överlämnas till myndigheterna att avgöra.

Arbetsgivarna har möjlighet att avstå från principen om lika lön med motiveringen att de behöver betala marknadsmässiga löner. Hur påverkar det löneskillnaderna?

Ändamålet med EU:s lönetransparensdirektiv är att bidra till tydliga förändringar av lönegapet mellan kvinnor och män. Därför är det nödvändigt att uppmärksamma frågan om att marknadslöneläget kan vara ett skäl för att göra avsteg från likalöneprincipen. I utredningen beskrivs det som omständigheter som inte hör ihop med kraven i själva arbetet utan situationen på arbetsmarknaden. Att motivera löneskillnader med situationen på arbetsmarknaden – vilket man i en svensk kontext refererar till som marknadslöneläget – sker ofta slentrianmässigt. Det har konstaterats stå i kontrast till lagstiftarens syfte med lönekartläggningsreglerna.

Kommissionen för jämställda livsinkomster har konstaterat (sida 213) att man behöver klargöra när marknadslöneläget, eller ”situationen på arbetsmarknaden”, är en godtagbar förklaring. Jämställdhetsmyndigheten har också lyft frågan i ett regeringsuppdrag om förutsättningar för jämställd rekrytering till välfärden. Där konstaterar Jämställdhetsmyndigheten att möjligheten att göra undantag och hänvisa till marknadslöneläget kan bidra till att bibehålla löneskillnader mellan kvinno- och mansdominerade yrken.

Vi bedömer att det är viktigt att frågan nu uppmärksammas vid genomförandet av lönetransparensdirektivet, både av lagstiftaren och av arbetsmarknadens parter. I det senare fallet kan det ske i samband med arbetsmarknadens parter utformar avtalstexter eller gemensamt utarbetade kommentarer, som syftar till att underlätta samspelet mellan lagstiftning och kollektivavtal.

Kärnan i den problematiken handlar enligt vår analys om att det är nödvändigt att kunna skilja på två olika saker. Det ena är dokumenterbara svårigheter med att bibehålla och rekrytera personal. Det andra är situationer då hänvisningen till marknadskrafter reflekterar en önskan om att slippa göra en kritisk granskning av organisationens lönepolitik.

Hur ser utvecklingen ut i dag när det gäller löneskillnader mellan kvinnor och män?

Enligt den senaste lönestukturstatistiken uppgår skillnaden i medellön mellan kvinnor och män till 4 200 kronor på hela arbetsmarknaden, vilket motsvarar ett lönegap på 10 procent. Skillnaden varierar i olika sektorer och gapet är som störs i regionerna följt av kategorin tjänstemän i privat sektor, där det uppgår till 17,8 respektive 14,9 procent.

Fram till 2020 minskade lönegapet och uppgick till 9,7 procent, men under pandemin vände utvecklingen och de senaste tre årliga mätningarna har gapet ökat. Den största orsaken till löneskillnader mellan könen är att kvinnor och män arbetar i olika yrken. Statistik från statistikmyndigheten Statistikmyndigheten SCB visar dock att yrkessegregeringen sakta men säkert minskar.

Offentlig sektor, där de flesta anställda är kvinnor, har under senare år haft en svagare löneutveckling än i privat sektor (4,6 procent i privat sektor jämfört med 3,6 procent i offentlig sektor). Det är en av orsakerna till de ökade löneskillnaderna.

Det beror i sin tur delvis på en större ökning av antalet svenskar som arbetar i grupper med större löneskillnader mellan kvinnor och män jämfört med grupper där löneskillnaderna är mindre. Till exempel var en större andel av de anställda tjänstemän i privat sektor 2022. I offentlig sektor ökade löneskillnaden mellan kvinnor och män något i regionerna och i staten, men alltså inte i den offentliga sektorn som helhet.